..
.La
Ley de Reforma Pública.Agenda de Temas por resolver
Se
empezó a discutir la Ley de Reforma Pública, presentada por
la Secretaría de la Reforma. Este proyecto de ley trata específicamente
del proceso de capitalización de las empresas públicas. Pero,
aunque se denomine de “reforma pública”, no menciona aspectos relacionados
con la reforma del Estado. En este artículo se analiza en qué
consiste el proceso de capitalización, cuáles son los costos
y cuáles sus beneficios en términos del desarrollo económico
y social del país.
El
objetivo es establecer una agenda de temas que deben ser resueltos con
una discusión más amplia, donde la sociedad paraguaya en
su conjunto pueda accionar colectivamente para exigir el cambio y controlar
los procesos; en otras palabras ser parte de la solución de los
problemas.
Gladys
Benegas
La capitalización de las empresas públicas es una forma de privatización parcial. Se forma una sociedad entre el Estado y un operador experto privado, que adquiere el control mayoritario de la EP. La ventaja del sistema de capitalización es que la empresa pública recibe el aporte del socio capitalizador que es destinado contractualmente a la mejora inmediata de la empresa o servicio, sobre la base de un programa de inversiones; por lo tanto el Estado sigue siendo dueño de la empresa o servicio estatal. La población se beneficia rápidamente con mejores servicios.
El otro beneficio de la capitalización es que las ganancias anuales que obtendrá la empresa también serán percibidas por el Estado, en su carácter de socio, lo cual a su vez puede ser invertido en nuevos proyectos de desarrollo social y económico.
En la capitalización no se ofrece una compensación directa a los poderosos y organizados grupos que se oponen al proceso. Se puede decir que es un programa compensatorio para promover desarrollo. Por ejemplo, las utilidades anuales pueden ser utilizadas para financiar obras de infraestructura. Es de notar, sin embargo, que dados los recursos escasos, el sistema de capitalización convertirá en “perdedores” a aquellos grupos que anteriormente fueron los “beneficiados” del sistema estatista y en el futuro no estarán en tan buenas condiciones como lo estuvieron en el pasado. En cambio, será posible que los pobres y los grupos más vulnerables reciban los beneficios por primera vez. Por ejemplo, serán perdedores los sindicalistas de las empresas públicas, que reciben altos salarios y beneficios que no perciben los trabajadores del sector privado, y serán beneficiados, los más de 4 millones de paraguayos restantes, que tendrán acceso a mejores servicios.
En la capitalización, el liderazgo es importante, especialmente el compromiso del Presidente de la República y su entorno porque es un proceso que puede alterar el posicionamiento de poderosos grupos de interés. Es un compromiso sin vía de retorno. Si no existe ese compromiso, nuevos actores buscarán interferir para impedir que las nuevas iniciativas se arraiguen, echen raíces. Sin embargo, se debe tener en claro que iniciar la reforma es tan importante como consolidar el proceso. Marchas y contramarchas no harán sino generar protestas y presiones de parte de los grupos más organizados.
Con el cambio, con la realización de la capitalización, es crucial que el proceso de distribución -la equidad- sea percibido como equitativo. De acuerdo con Graham (1998), la equidad significa por un lado, el grado de igualdad-desigualdad que una sociedad considera aceptable. Por otro, se refiere a las normas, reglas y procedimientos que permiten que una sociedad tome las decisiones sobre los beneficios. Grandes diferencias en la distribución de ingresos inhiben la cohesión social. Así también, la forma en que el gobierno toma las decisiones de políticas públicas sienta un precedente para futuras acciones. Las normas y estándares evolucionan con el tiempo. Normalmente, cuestiones de equidad sirven de guía para determinar prioridades. La ausencia de estas normas preestablecidas para resolver los conflictos de distribución de recursos y de privilegios, que se presentan día a día, podría desembocar en largos, interminables y costosos conflictos.
El sistema regulatorio
Este proyecto de capitalización no puede ser considerado independiente
de otros aspectos de modernización o actualización de las
funciones del Estado paraguayo. Una de esas funciones tiene que ver con
el cambio de su rol de “hacedor” a un rol regulador. Y ese rol regulador
está relacionado con la capacidad para sancionar leyes relacionadas
con la defensa de la competencia (abusos de poder monopólico y posición
dominante en el mercado) como también la defensa de los derechos
del consumidor.
Por este motivo, surge la necesidad de la transparencia del proceso y la
obligatoriedad de la creación de un sistema regulatorio independiente,
altamente técnico y con capacidad suficiente para defender tanto
los derechos del consumidor como del inversor privado.
En este punto, la pregunta obligada gira en torno a la conveniencia de
uno o varios entes reguladores. Esta decisión es anterior a cualquier
proceso de privatización. Al centro de la discusión se encuentra
la disyuntiva de una especialización amplia o reducida. Se puede
alegar que cuanto mayor es la especialización, mejor es el servicio
(aunque no siempre es el caso). Mayor especialización requiere mayor
cantidad de empleados, mayor cantidad de conocimientos de expertos en un
área determinada y también una mayor burocracia. Mayor cantidad
de entes reguladores independientes puede llevar a una lucha de poderes,
en los cuales cada uno de ellos busque convertirse en un centro independiente.
La probabilidad que esta situación ocurra es alta teniendo en cuenta
la experiencia paraguaya del último año, en que cada
La falta de institucionalidad afecta la credibilidad del gobierno y el
compromiso de los nuevos inversionistas... Uno de los seguros más
importantes para la atracción de inversiones es la seguridad jurídica,
algo en el que el Paraguay no ha sido un ejemplo por la debilidad del modelo
y la poca institucionalización de los partidos políticos.
¿Qué inversionista querrá arriesgarse si el gobierno
no está dispuesto a garantizar la inversión?
Poder
del Estado, el Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial, toma sus propias
decisiones, sin considerar que es parte de un sistema más amplio.
Asimismo
se debe considerar no sólo el aspecto económico (a mayor
especialización, mayor costo) sino también la posibilidad
de que el país cuente con expertos en todas las áreas.
En muchos casos, la creación de nuevas instituciones es nada más
que la redistribución de la cosa pública entre los miembros
del grupo, dejando de lado a la mayoría de la población que
tiene un acceso limitado o no lo tiene. Es bueno recalcar, que los entes
reguladores pueden convertirse -o seguir siendo-, “centros de clientelismo
político”, que sólo sirven para ubicar a los seguidores en
lugar de regular y actuar de manera proactiva. Por otro lado, se encuentra
la credibilidad de la institución para actuar con neutralidad. Por
ello, establecer un sólo ente regulador, podría ser un buen
comienzo para el proceso
El rol de las instituciones
Ese punto lleva al tema del rol de las instituciones. La falta de institucionalidad afecta la credibilidad del gobierno y el compromiso de los nuevos inversionistas. Por ejemplo, la falta de predecibilidad de la forma de intervención del gobierno y la falta de una defensa constante de la propiedad privada tiene efectos negativos en la inversión y en el crecimiento. Uno de los seguros más importantes para la atracción de inversiones es la seguridad jurídica, algo en el que el Paraguay no ha sido un ejemplo por la debilidad del modelo y la poca institucionalización de los partidos políticos. ¿Qué inversionista querrá arriesgarse si el gobierno no está dispuesto a garantizar la inversión?
Aspectos
de desarrollo social
Para que los beneficios de la capitalización se utilice en para
cimentar las bases de un desarrollo futuro sostenido y sustentable, es
necesario establecer claramente que las utilidades provenientes de la capitalización
“deben ser” sean invertidas en proyectos de desarrollo social. Esto es
especialmente importante en base a la experiencia paraguaya en Itaipú,
donde los flujos de fondos provenientes de ese proyecto (regalías),
que el Estado percibe anualmente, se utilizan para financiar gastos corrientes,
principalmente salarios, y no para financiar un desarrollo sostenible en
el futuro. Asimismo, se deben establecer sanciones para los casos de incumplimiento
o malversación. Esta ley debe ser de aplicación general.
¿Para qué buscar siempre leyes especiales?
Otro factor a considerar en el proceso de modernización del Paraguay,
es la necesidad de que el Estado cumpla el rol redistributivo que le corresponde.
Por ello, es necesario que el proyecto de capitalización vaya acompañado
de la implementación del impuesto a la renta personal, con el fin
de corregir la regresividad del sistema impositivo paraguayo, de modo que
los que ganan más, contribuyan más. Este impuesto contribuirá,
además, al proceso de transparencia que necesita la sociedad paraguaya
para combatir la corrupción y el enriquecimiento ilícito.
Finalmente, se debe entender que la función del Estado no es distribuir
utilidades, dinero efectivo, cash, a la población sino mejores servicios
básicos: salud básica, educación básica, agua
potable y alcantarillado. La labor de modernización del Estado paraguayo
pasa necesariamente por un establecimiento de prioridades de las necesidades
básicas que se buscarán satisfacer. Los bienes son escasos,
las necesidades ilimitadas. Por esa razón, el clientelismo, principal
fuente de la corrupción no puede seguir “tan” vigente, condenando
a la mayoría de los paraguayos a la miseria. Los temas de agenda
presentados deben ser motivo de discusión conjuntamente con la forma
de implementar la modernización, el decreto.
Es necesario que el proyecto de capitalización vaya acompañado de la implementación del impuesto a la renta personal, con el fin de corregir la regresividad del sistema impositivo paraguayo, de modo que los que ganan más, contribuyan más. Este impuesto contribuirá, además, al proceso de transparencia que necesita la sociedad paraguaya para combatir la corrupción y el enriquecimiento ilícito.