El PRESUPUESTO DE EDUCACIÓN UN ENFOQUE DE PRIORIDADES

A partir de 1989 el Paraguay experimentó cambios de gran magnitud y trascen-dencia, que se tradujo en un fuerte aumento del gasto público (gobierno central), y dentro de éste de los gastos sociales, especialmente en educación. Sin embargo, la calidad de la educación no mejoró en la misma proporción. Este artículo pre-tende mostrar que no necesariamente se precisa aumentar los gastos en educa-ción sino mejorar la asignación de los recursos.

Gladys Benegas, Ph D.

En otras palabras, gastar mejor. La mejor asignación de los recursos es una prioridad que debe ser plan-teada por todos los sectores teniendo en cuenta las reducidas perspectivas de crecimiento económico, que im-pactará negativamente en los gastos sociales.

Educación

El gasto en educación fue el más importante en todo el período 1980-99. De hecho, aumentó su participación dentro de los gastos sociales totales, de un 35,9% en 1980-84 a casi un 50% en 1994-99. Representó en términos del PIB, un 4% en los últimos cuatro años
El gasto en educación aumentó en todos los niveles educativos, siendo el aumento en la primaria signifi-cativamente mayor. Así, para el período 1994-1998, en promedio, la educación básica absorbió el 56%, la se-cundaria el 27%, y la superior el restante 17%. En el año 2000, la educación básica absorbió el 69% de los recursos, en tanto que la educación terciaria apenas un 2.5%. El aumento de gastos en el sector educación estuvo asociado con el incremento en el número de cargos públicos y de salarios. A partir de 1989, cuatro de cada cinco funcionarios correspondió al Ministerio de Educación (Benegas y Sauma, 2000).
Según se aprecia en el Gráfico 1, el número de maestros aumentó en el período pero los salarios reales promedios lo hicieron en mayor proporción. Como resultado, la relación número de alumnos por docente se ha reducido, utilizando los registros administrativos. El rápido crecimiento de los salarios reales no se debe a un aumento de los salarios en general sino a un aumento de los salarios de los maestros. Así, según el Banco Mundial (1997), comparando con el salario de un trabajador promedio de la categoría de profesionales y em-pleados técnicos, un maestro típico de escuela primaria con título trabajando en dos turnos gana un 30% más. Aún más, la proporción del salario de los maestros paraguayos en relación con los empleados urbanos (ex-cluyendo personal doméstico) es uno de los más altos comparado con varios países latinoamericanos.

Un análisis más detallado del aumento en los cargos docentes refleja que entre 1990 y 1996, la proporción de los cargos calificados se redujo de 71,2% a 67%. En otras palabras, la expansión en ambas variables no produjo una mejoría en la calidad del personal (Benegas y Sauma, 2000) .
El Cuadro 1 muestra que los docentes contratados no fueron a las aulas sino a las tareas com-plementarias (supervisión). Las contrataciones de nuevos docentes en aula fueron destinadas principalmente a la educación pre primaria, que entró a regir en 1998.
Si los aumentos en los salarios fueron importantes en el período, y las contrataciones no re-flejan una mayor calidad, y destinadas mayoritariamente en los dos últimos años otras tareas do-centes, puede colegirse que los gastos en educación realizados en el Paraguay no se destinaron directamente a mejorar la educación y son, en gran parte, gastos "políticos". A manera de ejem-plo, en las nominaciones de supervisores (que deben realizarse por concurso de méritos según los lineamientos de la reforma educativa) las conexiones políticas priman antes que la idoneidad, especialmente en las zonas rurales.

Según el Banco Mundial (1997), el costo de capacitación del MEC para expandir la capacitación a los docentes sin tí-tulo, sería de sólo US$1.3 millones. Sin embargo, el efecto sobre el monto de salarios por cambio de categoría con título y sin título, se elevaría a US$18 millones.

La distribución de los cargos docentes por zonas geográficas para los años 1994-98 refleja el departamento Central concentra el mayor número de docentes, seguido de Asunción y San Pedro (Anuario Estadístico del MEC, 2000). La mayor contratación de docentes se realizó para los departamentos ubicados en la zona norte del país: Concepción (90%), San Pedro (74.9%) y Canindeyú (214%).

Un aspecto que guarda relación con la contratación de docentes es el de la cobertura. De hecho, en el Pa-raguay la cobertura de los programas de educación inicial (3-5 años) aumentó, aunque sigue siendo muy baja, es-pecialmente en la zona rural donde, en 1997, alcanzó apenas 14,4% respecto a 31,9% en las urbanas (Benegas y Sauma, 2000). Esto indica también, que si bien los departamentos con mayores índices de pobreza absorbieron la mayor parte de las contrataciones, se deberá analizar el lugar efectivo de prestación de servicios a nivel municipal y distrital, de manera que se puedan corregir las desviaciones y focalizar la atención en las zonas rurales.
El análisis de la contratación de Otros Docentes del sector primario a nivel departamental (Cuadro A2 del anexo) muestra que los departamentos de Canindeyú (466%) Concepción (287%), Itapúa (286%), Caazapá (253%), Ñeembucú (209%), Alto Paraná (205%) recibieron los mayores aumentos , aunque en al-gunos casos, a expensas del número de Docentes en aula, como sucede en San Pedro. Esta situación demanda atención pues se estarían privilegiando cargos políticos en lugar de cargos efectivos, con lo cual es probable que la calidad de la educación no mejore en la proporción del esfuerzo realizado en materia de recursos finan-cieros y las necesidades concretas de la a población, que se encuentra entre las más pobres del país.

CONCLUSIONES

Si los aumentos en los salarios fueron importantes en el período 1989-1999, y las contrataciones no re-flejan una mayor calidad, y fueron destinadas mayoritariamente en los dos últimos años a otras tareas docen-tes, puede colegirse que los gastos en educación realizados en el Paraguay no se destinaron directamente a mejorar la educación y son, en gran parte, gastos "políticos".
El estilo de intervención del Estado en la actividad económica del país tendrá que renovarse necesaria-mente en los próximos años. No se trata de aumentar o de disminuir el rol del Estado sino de aumentar su im-pacto positivo sobre la eficiencia y la eficacia de todo el sistema económico y social del país. Los conceptos básicos para orientar la política de gastos e ingresos son las siguientes:
· Selectividad en las actividades del Estado.
· Simplificación y descentralización de las funciones.
· Promoción de la coordinación intersectorial.
· Promoción de la participación de la sociedad civil, principalmente en cuestiones de sanidad en las áreas rurales y la protección de recursos naturales y medioambiente.
El desafío que tiene el Paraguay es movilizar una masa mayor de recursos tributarios para elaborar pro-gramas de impacto social sin caer en el financiamiento ilusorio del endeudamiento externo o la inflación. La reducción del nivel de gastos, a través del redimensionamiento del aparato estatal y el aumento de su eficien-cia, permitirán al país desarrollar una política eficaz de combate a la extrema pobreza. Esto implica establecer cambios en la política de ingresos tributarios, elevando la carga tributaria del país, principalmente a través de la disminución de la evasión tributaria y una ampliación de la base de contribuyentes al sistema.
Por otro lado, se debe lograr una mayor eficiencia en la utilización de los recursos. La eficiencia consiste en producir los bienes y servicios que la sociedad requiere con el menor costo posible. En este sentido, se de-be evitar el desperdicio que ocurre por la ociosidad de los recursos, las pérdidas que no se registran pero que ocurren de todas maneras como consecuencia de la falta de estándares o patrones de construcción de escuelas, centros asistenciales, los perfiles de componentes de insumos materiales por unidad de obra, para poder con-trolar el gasto desde la óptica del menor gasto público por unidad de servicio entregado a la comunidad.
Finalmente, para mejorar la educación se debe erradicar la práctica de los nombramientos políticos antes que la idoneidad, especialmente en las zonas rurales, aumentar el número de docentes en aula y realizar los nombramientos en base a un concurso de méritos según los lineamientos de la reforma educativa. Asimismo, se deben dedicar recursos a la formación de los docentes.

Si los aumentos en los salarios fueron importantes en el período, y las contra-taciones no reflejan una mayor calidad, y destinadas mayoritariamente en los dos últimos años otras tareas docentes, puede colegirse que los gastos en educación realizados en el Paraguay no se destinaron directamente a mejorar la educación y son, en gran parte, gastos "políticos".

El estilo de intervención del Estado en la actividad económica del país tendrá que renovarse necesariamente en los próximos años. No se trata de aumentar o de disminuir el rol del Estado sino de aumentar su impacto positivo sobre la efi-ciencia y la eficacia de todo el sistema económico y social del país.

Accion Top